正确理解和认识如何因地制宜开发地热资源

一、正确理解地热的“可再生性”

平博·PINNACLE中国热能地热+网讯：地热能是蕴藏在地球内部的天然热源，作为自然资源的地热是指在特定经济技术条件下能够被人类所利用的地球内部的地热能、地热流体及其有用组分。地热资源的生成是一种地质事件，其能源起源于地球的熔融岩浆和放射性物质的衰变，经由地下水的深处循环和来自极深处的岩浆侵入到地壳后，把热量从地下深处带至近表层，从而形成地热资源。地热是我国《可再生能源法》所列明的6种可再生能源类型之一，被广泛应用于温泉疗养、冬季取暖、发电等多个领域，是我国正在构建的高效低碳绿色能源体系的重要组成部分。但是这并不意味着对其可以不加限制地进行开发利用，因为地热虽然具有“可再生性”，但这种“可再生性”是有条件的，应当正确理解和认识。

我国《可再生能源法》并没有对可再生能源的可再生性做出法律界定。该法第二条采取了外延式定义方法，仅仅以列举的方式提出，即可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。定义中列明的6种可再生能源各自特点不尽相同，大体可以分为两大类：一类是风能、太阳能、海洋能等，学理上称之为恒定资源，一般认为恒定资源属于取之不尽用之不竭的能源；另一类是生物质能、水能等，此类资源学理上称之为可更新资源，其与恒定资源最大的区别在于具有可耗竭性，即如果人类对资源的开发利用强度超过资源本身的自我更新能力则可能导致资源的耗竭，因此无法像对恒定资源的开发利用那样“多多益善”，地热即属于这种可更新的资源类型。一方面，尽管地热本身具有自我更新能力，但是作为复杂地质作用的产物，其补给过程极其缓慢，如果开发强度过大，势必会影响到资源的持续开发。地热的这种“可耗竭性”也得到了实践的印证。资料显示，我国中西部地区的一些地热田由于过量开采而引起水位持续下降，甚而导致资源枯竭，直接影响到地热资源的持续利用。以我国早期建设的地热发电示范项目——羊八井发电站为例，该发电站70年代建设，1991年对其地热资源的监测显示，地热田地面最大沉降值达176. 6mm，生产井的汽化面下降20～ 45m，92℃泉、河心沸泉等地表地热显示消失。因此，应正确认识地热能的“可再生性”，通过强化资源环境规制，来保证地热资源的持续开发利用。

二、地热开发的资源环境规制及其主要问题点

我国对于自然资源的法律规制是按照自然资源类型分别进行管理的。地热具有矿产资源的属性。我国《矿产资源法实施细则》第二条规定，所谓矿产资源是指“由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”《矿产资源法实施细则》后附的《矿产资源分类细目》中也明确将地热界定为能源类矿产资源。实践中，由于地热开发以浅层地热能和水热型地热能为主，还会涉及地下水的开采，这方面需要遵守我国《水法》的规定。此外，地热项目的开发也会对地质环境以及生态环境产生影响，需要遵守相关环境保护的法律规范。实践中有关地热项目开发资源环境规制的主要问题点集中在以下几个方面：

一是关于优化项目审批问题。行政许可是我国对各类自然资源进行管理的基本制度，由于地热兼具可再生能源、矿产资源、水资源等多重属性，势必会在实践中形成对地热开发项目的多重审批情形。例如，按照《矿产资源法》的规定，对勘探、开采矿产资源实施许可证管理，勘探、开采地热资源应当分别向政府主管部门提出申请，经审批方能获得许可证，申请人也才能成为法律上认定的探矿权人和采矿权人，合法进行地热资源的勘探和开采。《水法》也规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当依法向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证取得取水权。因此，如何优化地热项目的审批流程，提高许可效能就成为实践关注的焦点。8部门联合发布的《关于促进地热能开发利用的若干意见》对此进行了积极回应，提出要“简化地热能开发利用项目前期手续”，要求各有关主管部门采取数据共享、集中审批、多部门审批协同联动等方式，优化审批流程，提高审批效能，并鼓励地方优化地热矿业权和取水许可的办理流程、精简审批要件。

二是关于资源税费的缴纳问题。我国对于自然资源实施有偿使用制度。对于利用探矿权、采矿权以及取水权取得的资源都需要缴纳相应的资源税费，而对于地热项目是否需要同时征矿产资源税费和水资源费，且是否会涉及到重复收费、过分增加企业负担等问题持续受到关注。这方面的实践操作随着相关法律的实施有一个发展变化的过程。以1998年中编办《关于地热水矿泉水管理职责分工问题的通知》为代表，当时实践中明确地热能的开发只需交纳资源税和矿产资源补偿费，而不需要交纳水资源费。2003年我国《水法》修订后增加收取水资源费的规定，要求获得取水权必须要缴纳水资源费，这也就意味着取水必须依法缴费。由此形成了依据《矿产资源法》和《水法》分别进行收费的模式，并一直沿用至今。查阅相关案例发现，我国的司法实践实际上也支持这种分别收费模式，至于这种分别收费模式是否会过分增加企业负担则不然。既然地热和水被视为两种资源，那么就应该对于开采地热能并同时取水的行为，分别收取税费。当然，也可以通过税费减免来激励项目开发方采取有利于节约资源、提高资源利用效率的技术和开采方式。

三是关于环境保护问题。地热开发的环境保护体现为生态环境保护和地质环境保护两个方面，前者我国已经建立了一套行之有效的项目环境管理制度，例如环境影响评价制度和三同时制度，开发地热项目也需要遵循这些环境管理制度，后者则是地热项目开发时需要规制的重点。自然资源部2019年修正的《矿山地质环境保护规定》旨在预防和治理恢复因矿产资源勘查开采等活动造成的地质环境破坏，其中的一项重要制度就是要求采矿权申请人在申请办理采矿许可证时编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，将之作为申请采矿许可证的基本条件之一。当然，地质环境保护具有整体性，除了项目层面之外，还需要在对地热资源进行调查的基础上，通过制定地热开发利用规划来综合考虑地热资源开采和地质环境保护等事宜，并以科学的规划来指导具体项目的开发。强化地质环境保护不仅有利于防止地质灾害，也有助于更好地保证资源的可持续利用。

三、地热开发的资源环境规制与激励政策相协同

可再生能源是我国能源发展的优先领域，国家为此出台了一系列财税激励政策与措施，通过政策支持来推动可再生能源发展是各国的通行做法。地热开发也不例外，其政策的合理性在于地热的规模化开发利用会受到诸如技术、资金等方面的限制，迫切需要国家采取针对性激励措施，而这种激励措施不仅需要考虑地热开发本身，还需要从保证资源持续开发和保护环境的角度进行综合考虑，也即将资源环境规制与激励政策措施有机结合起来，一方面强化资源环境规制和政府监管，另一方面探索将地热开发的激励手段与资源环境保护协同的具体路径，例如将地热能开发的激励措施与地热能低碳、保护的开发技术与开发模式相衔接，对于采用热水回灌技术的地热开发，也就是只取热能不取地下水的项目可以通过税收减免等方式予以激励，从而获得最大的政策法律实效。

总之，面对地热能的产业化发展，相关企业在积极获取项目、争取政府政策支持、抢占市场的同时，还需格外重视项目开发过程中的资源环境合规事宜。