建言2024｜全国人大代表刘汉元：稳定可再生能源补贴政策，刻不容缓

回溯过往，为扩大光伏等可再生能源在国内的规模化应用，加快产业转型升级，在电价补贴机制的推动下，中国光伏行业迎来了发展的热潮，装机规模开始进入倍增的快车道。与此同时，我国可再生能源补贴拖欠问题十余年仍然未解。

今年两会，全国人大代表、全国工商联副主席、通威集团董事局主席刘汉元先生针对稳定可再生能源补贴政策，促进行业健康可持续发展提出了相关建议。

2022年3月24日，国家发改委、财政部、国家能源局三部委联合下发《关于开展可再生能源发电补贴自査工作的通知》，要求在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作，进一步摸清可再生能源发电补贴底数，严厉打击可再生能源发电骗补行为。在第一批合规项目清单公示后，有部分未纳入清单项目被曝出要求退回收到的补贴。

同时，2023年1月6日，在公示两个多月后，国家电网与南方电网分别正式发布了《关于公布第一批可再生能源发电补贴合规项目清单的公告》，本次公布的合规项目数仅占比13.4%，绝大部分项目还未核查或结束核查。本次补贴核查应是旨在厘清历史旧账，尽快解决拖欠问题。其中，全容量并网是本次核查的重点。

但从行业发展的实际情况来看，全容量并网的具体定义来自2020年11月18日财政部办公厅发布的《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》，明确了可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法。但在此之前，行业管理文件中并没有针对全容量并网的明确定义及标准，而补贴项目大多集中在2020年之前，核查的认定标准与历史状况不对应。

刘汉元代表表示，回溯历史，为扩大光伏等可再生能源在国内的规模化应用，加快产业转型升级，2013年7月15日，国务院发布了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，从价格、财政补贴、税收、项目管理和并网管理等多方面提出促进光伏产业健康发展的举措。

同年8月，国家发改委根据国务院文件要求，发布了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，进一步完善了光伏发电项目价格政策，先后制定了三类资源区标杆上网电价（0.9元/千瓦时、0.98元/千瓦时、1元/千瓦时）和分布式光伏电量补贴标准（0.42元/千瓦时），建立了补贴资金向电网企业按季度预拨，电网企业按月转付补贴发放机制。

在电价补贴机制的推动下，中国光伏行业迎来了发展的热潮，装机规模开始进入倍增的快车道。事实上，补贴资金来源于国家可再生能源发展基金，该基金依照《中华人民共和国可再生能源法》中相关规定设立，由全国范围内征收的可再生能源电价附加和财政年度预算内安排的专项资金两部分组成。

但迄今为止，财政并未安排过专项资金。换言之，基金来源于全国人民电费里收取的可再生能源电价附加，用于加快可再生能源发展，是推动能源转型所需要且应当给与的政策性支持。补贴实际上变成了一个清晰的收支关系，取之于全社会，用之于全社会，只是大家习惯上把它说成了“补贴”，由此造成了外界的很多误解和不理解。

随着国内可再生能源装机规模快速增长，补贴开始出现缺口，并且2016年后可再生能源电价附加征收标准再未调整，导致资金来源不足，补贴缺口逐渐扩大。据中国可再生能源学会风能专业委员会测算，截至2021年底，补贴拖欠累计约4000亿元，预计2028年缺口达到峰值。

依照《可再生能源法》，政府肩负着“收取”和“保障支付”双重责任，但当补贴出现缺口时，财政并未安排专项资金予以补齐，是明显的有法不依，法律的严肃性、权威性没有得到应有的维护和尊重。

刘汉元代表表示，可再生能源发电企业普遍为高负债规模、高资产负债率，政策波动将导致大量项目无法取得原计划补贴，致使项目严重亏损，金融机构对发电企业贷款批复的条件将不复存在，项目现金流不能覆盖融资本息进而产生大量的金融债务违约，或引发系统性金融风险。此外，政策反复导致项目已确认的补贴下调甚至取消，大量企业将出现大规模计提坏账，造成资产减值。

甚至一些已经出售给国企的项目，民企还有保电价的连带责任，进一步加重了民企负担。原本因补贴拖欠导致的全产业链债务传导将进一步放大，或将出现大量企业破产倒闭，引起资本市场动荡、影响企业投资信心。

为促进光伏、风电等可再生能源健康稳定可持续发展，刘汉元代表建议：

一是建议严格执行《可再生能源法》，由国家财政安排专项资金，一次性解决历史上拖欠的全部补贴。对于中国可再生能源产业在推动全球能源转型过程中发挥的带头作用、示范效应而言，对于推动我国发展方式实现根本转变，拉动经济增长、带动出口、保障就业而言，这笔资金具有重要意义。

二是建议补贴核查的审核标准不能“一刀切”。要结合行业发展实际情况，按照老项目适用老办法，新项目适用新办法的原则，尊重历史，全面、慎重制定判定标准。建议2020年以前的项目以首次并网时间核定上网电价，2020年之后的项目，充分考虑疫情不可抗力及供应链等客观影响，将全容量并网时间要求延后半年。

三是对于已纳入补贴清单的项目，及时下发补贴资金。完善各级政府的信用考核考评机制，形成基本的政府诚信支付规则，不断营造诚实守信的社会大环境。